Kulturpolitik in Europa

Wer sich zum ersten Mal mit Kulturpolitik befasst, stösst auf einen Widerspruch. Auf der einen Seite gibt es viele Beschlüsse, Strategien und Erklärungen. Auf der anderen berichten Projektträger, dass sich in der Praxis wenig ändert. Beides stimmt, und die Erklärung liegt in der Zuständigkeitsverteilung.

Vier Ebenen, ein Missverständnis

Kommunen tragen den Alltagsbetrieb: Stadttheater, Musikschulen, Bibliotheken, Stadtmuseen, Soziokultur. Hier liegt in den meisten europäischen Staaten der größte Anteil der öffentlichen Kulturausgaben, und hier fallen die Entscheidungen, die für die einzelne Einrichtung existenziell sind. Kommunale Kulturbudgets sind zugleich die verletzlichsten, weil Kultur meist eine freiwillige Leistung ist und bei Haushaltssperren zuerst betroffen.

Regionen und Länder verantworten die größeren Häuser, die Denkmalpflege und in föderalen Staaten die Kulturhoheit insgesamt. In Deutschland liegt sie bei den Ländern, in Spanien und Belgien bei den autonomen Gemeinschaften, in Italien anteilig bei den Regionen. Für Projektträger ist das die praktisch wichtigste Ebene.

Nationalstaaten setzen den rechtlichen Rahmen: Urheberrecht, Steuerrecht, Regelungen zur sozialen Absicherung von Kunstschaffenden, Kulturgutschutz, Auswärtige Kulturpolitik. Direkte Projektförderung machen sie eher selektiv und in Leuchtturmformaten.

Die europäische Ebene ist rechtlich die schwächste und in der Aussendarstellung die sichtbarste. Kultur ist im Vertragsgefüge eine unterstützende Zuständigkeit. Die Union darf fördern, koordinieren und ergänzen, sie darf den Mitgliedstaaten aber keine Kulturpolitik vorgeben und ihre Regelungen nicht angleichen.

Das Missverständnis besteht darin, die Sichtbarkeit einer Ebene mit ihrer Entscheidungsmacht zu verwechseln. Eine europäische Konferenz erzeugt mehr Berichterstattung als ein kommunaler Haushaltsbeschluss, und der Haushaltsbeschluss entscheidet, ob das Theater im nächsten Jahr spielt.

Wie die europäische Ebene trotzdem wirkt

Ohne Regelungskompetenz bleiben drei Hebel, und die sind wirksamer, als der rechtliche Status vermuten lässt.

Geld. Förderprogramme für grenzüberschreitende Kulturarbeit setzen Bedingungen: Partner aus mehreren Ländern, bestimmte Zielgruppen, Nachweispflichten, oft Anforderungen an Barrierefreiheit oder ökologische Standards. Wer die Mittel will, übernimmt die Bedingungen. Über diesen Umweg verändert die europäische Ebene die Praxis, ohne irgendetwas vorzuschreiben.

Standards und Vergleichbarkeit. Statistiken, Definitionen und Erhebungsmethoden werden auf europäischer Ebene abgestimmt. Das klingt technisch und ist folgenreich, weil sich damit erstmals vergleichen lässt, wie viel Länder tatsächlich für Kultur ausgeben. Vergleichbarkeit erzeugt Rechtfertigungsdruck.

Sichtbarkeit. Auszeichnungen, Kulturhauptstadtjahre und Erbe-Siegel geben Orten und Themen eine Aufmerksamkeit, die nationale Aufmerksamkeit nach sich zieht und kommunale Budgets bewegt, die sonst nicht bewegt worden wären.

Warum Erklärungen im Projektalltag verpuffen

Kulturpolitische Manifeste, Empfehlungen und Absichtserklärungen entstehen regelmäßig, und ebenso regelmäßig folgt die Beobachtung, dass sich nichts ändert. Die Gründe sind strukturell.

Erstens: Die beschließende Ebene ist nicht die zahlende. Eine Empfehlung, Kulturarbeit im ländlichen Raum zu stärken, richtet sich faktisch an Kommunen, die an dem Beschluss nicht beteiligt waren und kein zusätzliches Geld dafür bekommen.

Zweitens: Erklärungen sind rechtlich nicht bindend. Sie sind Positionsbestimmungen, keine Rechtsakte. Wer sich nicht daran hält, verstößt gegen nichts.

Drittens: Der Übersetzungsschritt fehlt. Damit eine Absichtserklärung wirkt, muss sie in ein Programm mit Budget, Kriterien und Frist übersetzt werden. Dieser Schritt ist mühsam, wenig sichtbar und dauert oft Jahre. Häufig unterbleibt er ganz.

Daraus folgt kein Grund, solche Papiere für wertlos zu halten. Sie verschieben, worüber überhaupt gesprochen wird, und sie liefern Argumente, auf die man sich in einem kommunalen Antrag berufen kann. Nur sollte man von ihnen nicht erwarten, was sie ihrer Natur nach nicht leisten können.

Die wiederkehrenden Konfliktlinien

Unabhängig von Land und Ebene tauchen dieselben Auseinandersetzungen auf:

Konflikt	Worum es geht
Breite gegen Spitze	Soziokultur und kulturelle Bildung in der Fläche oder wenige international sichtbare Häuser
Struktur gegen Projekt	Verlässliche Betriebsfinanzierung oder flexible, aber unsichere Projektmittel
Erhalt gegen Produktion	Denkmalpflege und Sammlungen oder zeitgenössische Produktion
Stadt gegen Land	Konzentration der Infrastruktur in Zentren oder Erreichbarkeit in der Fläche
Autonomie gegen Wirkungsnachweis	Künstlerische Freiheit oder messbare Ziele als Bedingung für Mittel

Kein Konflikt lässt sich auflösen, alle werden je nach politischer Lage neu austariert. Wer Anträge schreibt, sollte wissen, auf welcher Seite dieser Linien die angesprochene Stelle gerade steht. Dasselbe Projekt kann bei einer Kommune mit dem Argument der kulturellen Teilhabe durchgehen und bei einer Landesstelle mit dem Argument der internationalen Sichtbarkeit, und mit vertauschten Argumenten bei beiden scheitern.

Was das praktisch heißt

Für Projektträger lässt sich das Ganze auf wenige Faustregeln eindampfen:

• Für Geld nach unten schauen. Kommune und Region entscheiden über den größten Teil der Mittel und sind am ehesten ansprechbar.
• Für Reichweite nach oben schauen. Europäische Programme bringen selten den entscheidenden Betrag, aber Partner, Sichtbarkeit und ein Etikett, das kommunale Zusagen erleichtert.
• Die Reihenfolge nutzen. Eine kleine kommunale Zusage macht den europäischen Antrag plausibel, umgekehrt funktioniert es seltener.
• Argumente an die Ebene anpassen. Teilhabe und Ortsbindung überzeugen kommunal, internationale Vernetzung und Innovation überzeugen weiter oben.

Wer diese Verteilung kennt, spart sich die Enttäuschung darüber, dass die lauteste Ebene nicht zahlt und die zahlende Ebene nicht in den Nachrichten vorkommt.